当前，我国正处于“十五五”规划谋划的关键节点，经济发展任务繁重与资源保护责任艰巨并存。值此第34个全国土地日及《土地管理法》颁布40周年之际，法治成为平衡发展与保护这一对张力的“定盘星”。特别是将于今年8月15日正式生效实施的《生态环境法典》，将“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”确立为基本国策并写入法典，标志着我国土地资源保护进入了法典化的新高度。对于法律实务与研究群体而言，单纯理解政策口号已不足以应对复杂案件与合规需求，必须从法理深处厘清土地集约节约利用的强制性规范逻辑与存量盘活的法律定性。这不仅是落实全面依法治国战略的具体实践，更是专业法治工作者必须具备的认知基准。
一、概念正本清源：从“要素保障”到“用途管制”的法理演进
在土地法治领域，长期存在一个核心争议：土地要素的市场化配置与严格的用途管制之间应如何寻求平衡。学界及实务界主要存在三种流派观点。一派强调土地的发展权，认为过于刚性的管制会束缚生产要素的自然流动，主张通过指标交易等市场化手段实现资源优化；另一派坚持公法干预优先，认为土地承载的国家粮食安全与生态安全具有压倒性的法益，必须严格恪守规划刚性；第三派则倡导精细化的弹性管控，在国土空间规划基础上构建“分区+清单”的管制体系。
《土地管理法》确立的最严格耕地保护制度，本质上是对公法干预论的吸纳，强调通过国家权力对土地利用实行强制约束。而即将生效的《生态环境法典》，则是对上述争议作出了立法回应。该法典并未将土地仅仅视为民法上的“物”或经济要素，而是将其纳入了“生态环境”这一整体法益进行保护。这标志着土地管制的法理基础，从单一的资源行政管理，跃迁至生态本底保护与代际公平的高度。对于“十分珍惜、合理利用土地”的理解，不应再停留在资源节约的道德呼吁层面，而应将其视为一种具有强制约束力的法律原则，直接适用于具体的行政审批、合同效力判定及合规审查业务中。
二、核心逻辑拆解：存量盘活与增量严控的法典支撑
面对“项目要落地、底线要守住”的双重压力，传统的增量扩张模式已难以为继。法治中国建设要求我们必须向存量土地要发展空间，这一转变背后有着严密的制度逻辑支撑，亟需专家进行拆解。
（一）占用耕地补偿制度的刚性升级
长期以来，耕地占补平衡在实务中常被虚化，存在“占优补劣”等执行漏洞。《生态环境法典》重申并强化了这一制度。根据《法典》规定及最高人民法院近年来发布的耕地保护典型案例显示，占用耕地的单位必须承担起同等数量、同等质量耕地的补充义务。若无条件开垦或开垦不符合标准，必须足额缴纳耕地开垦费。这一规定将“补偿义务”从原有的部门规章层级提升至基本法典层面，为公益诉讼及行政执法提供了更为坚实的请求权基础。在司法实践中，对于行政机关出具的关于补充耕地验收不合格却通过审查的行为，检察机关可通过行政公益诉讼诉前程序督促履职，这极大压缩了土地违法的操作空间。
（二）建设用地总量控制与立体开发的法律确认
《生态环境法典》规定的建设用地总量控制制度，是对城市无序蔓延的法治化约束。然而，法律并非单纯禁止建设，而是鼓励“城市空间立体开发”与“紧凑型社区规划”。这为“工业上楼”和混合产业用地供给提供了合法性依据。以往，由于规划用途分类过细，一栋楼内混装研发、生产、中试功能往往面临违法使用建设用地的风险。随着法典精神的落地实施，各地在制定地方性法规时，需在土地兼容性上给予制度松绑，同时强化建筑安全与环保监管。专业受众需关注，这种“复合利用”引发的不仅是规划法问题，更涉及民法典中建筑物区分所有权、共有部分的重新界定，是未来房产交易与登记业务中潜在的新风险点。
（三）临时用地管理的严格规制
随着重大工程（如川藏铁路、雅鲁藏布江下游水电工程等）的推进，大规模临时用地复垦成为监管难题。实务中，部分施工企业在完成主体工程后，对弃渣场、排土场等临时用地复垦拖延。《法典》强制规定了临时用地期满后恢复原状的法律义务，并将生态环境损害赔偿制度引入。如果恢复不达标导致生态功能永久性损害，相关单位不仅要承担行政罚款，还可能面临高额的生态环境损害赔偿诉讼。这一点要求企业合规法务在进行重大项目法律尽调时，必须将临时用地复垦保证金及后续复垦义务的履行能力，作为关键合同条款设计，而非简单的流程文件。
三、专业困惑回应：实务中的高发痛点与法条适用疑难
针对当前法治领域专业群体普遍存在的困惑，专家给出如下明确判断：
困惑一：存量用地盘活中，如何处理历史遗留的“事实用地”权属瑕疵？
在推进低效用地再开发中，大量老旧工业区存在无证用地或批建不符的情况。专家认为，不能简单地套用“违法建筑”一律拆除的逻辑。在符合国土空间规划、不侵占生态红线且没有严重安全隐患的前提下，应运用法治思维分类处置。可依据《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》的相关精神，结合地方出台的确权登记历史遗留问题处理细则，通过补充调查、变更登记等行政确认手段，先行确权，再行盘活。这考验的是法律工作者对行政法比例原则的深刻把握，而非机械套用法条。
困惑二：“工业上楼”引发的相邻权纠纷与安全生产责任如何认定？
当重工业或高精密研发叠加在同一垂直空间，振动、噪音、废气排放引发的矛盾将极为尖锐。现行的《民法典》相邻关系条款面临适用挑战。专家指出，司法机关在审理此类新型纠纷时，不应再局限于传统物理空间的遮蔽、通风标准，而应引入“产业相容性评价”作为裁判依据。法务人员在起草混合用地入驻协议时，必须通过合同约定构建“准物权”性质的私法义务群，明确各业态的排放标准、监测手段及巨额的惩罚性违约金，以此弥补公法监管的滞后性。
四、研究前瞻与实践指引：走向空间治理的法治精细化
展望未来，土地法治的核心将从平面的“资源保护”走向立体的“空间治理”。对于公检法司实务人员及研究者而言，应将研究视角从传统的《土地管理法》文本，延伸至《生态环境法典》与《民法典》的衔接适用上。
对于执业律师与企业法务：需重点关注《生态环境法典》生效后，建设用地使用权出让合同范本的修订趋势。要尽早协助客户排查存量土地合规风险，特别是在环境污染强制责任险、临时用地复垦担保等方面构建防火墙。点击查看法治中国建设网专家分享栏目更多相关内容。
对于政法院校师生及研究者：建议深入挖掘“空间发展权”的本土法理构建。在研究土地要素保障时，不可只盯着经济指标，要深入剖析非农建设占用耕地耕作层土壤剥离再利用等具体法条在基层执行时面临的行政协作难题，提出具有立法论价值的完善方案。
对于公检法司实务人员：在办理涉地刑事案件（如非法占用农用地罪）及公益诉讼案件时，要准确把握《生态环境法典》引入的“修复优先”原则。刑罚与行政处罚不仅是惩罚，更要关注受损土地功能是否得到实质恢复。庭审中，涉及土地损毁程度的鉴定意见审查，应从单纯的面积认定转向对土壤功能、生态容量的综合司法鉴定。
寸土寸金关乎国计，一垄一亩承载民生。将土地集约节约利用内化为高质量发展的动力，关键在于法治的刚性约束与精准引导。在全面依法治国的背景下，唯有善用法治思维和法治方式，才能真正守好这份厚重的家底。
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