开篇:公共法治事件锚点+核心争议提炼
2026年5月15日,国务院总理李强主持召开国务院常务会议,审议通过《城市更新"十五五"规划》和《加快农业农村现代化"十五五"规划》,标志着我国城市发展从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段,农业农村现代化建设也进入新阶段。会议强调,要建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市,同时要提升农业综合生产能力,持续巩固拓展脱贫攻坚成果,拓宽农民增收致富渠道。
然而,在规划实施过程中,存在一系列法治逻辑争议:一是城市更新与现行《土地管理法》《城乡规划法》的法律冲突,如存量土地混合开发与"一村一策"程序的张力;二是农业农村现代化中的"片区化建设"与现行土地制度的衔接问题;三是数字化监管工具(如"智运码")的数据安全与隐私保护法律边界;四是防止返贫机制与《社会救助法》的配套衔接。这些争议若不能得到有效解决,将严重影响规划的落地实施与法治效果。本文从法治观察视角,剖析两个规划背后的法治逻辑与制度创新,揭示其面临的法治挑战,并对未来发展提出独立判断。
主体一:争议主张的法理拆解
城市更新规划的法治逻辑争议主要集中在三个方面:
第一,增量扩张与存量提质的法律框架冲突。现行《土地管理法》第43条(虽已删除但相关配套制度仍存在)规定"任何单位和个人进行建设,需要使用土地,必须使用国有土地",而城市更新强调存量提质增效,必然涉及集体土地直接入市、混合用途开发等创新,与现行法律存在根本性冲突。例如,自然资源部与住建部2026年1月发布的《关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》(自然资发〔2025〕226号)允许地方制定"正面清单+豁免清单"简化审批,但《城乡规划法》第35条仍要求"符合控制性详细规划"方可调整用途,导致地方政策与上位法冲突频发。
第二,历史遗留问题的法律处置难题。城市更新面临大量历史遗留建筑,如北京《城市更新范围内无手续建筑认定处理指导意见(试行)》(京规自发〔2025〕396号)将无手续建筑分为五类处理,但缺乏统一法律认定标准,导致补偿争议频发。最高法(2025)行申2182号案例虽支持广州旧村改造项目,但法院认定"项目具有公共利益属性"的依据与《土地管理法》第45条列举的六种公共利益情形存在模糊地带,引发"程序合法但实体违法"的争议。
第三,数字化监管的法律边界不清。如天津推出的危险货物道路运输电子运单"智运码"虽提升了监管效率,但其数据采集是否符合《数据安全法》第21条"数据分类分级"要求?《交通运输数据安全管理办法(征求意见稿)》虽构建了"三级五等"分级体系,但尚未正式出台,导致监管工具的法律效力存疑。
农业农村现代化规划的法治逻辑争议同样突出:
第一,片区化建设与土地制度的衔接障碍。《农业法修订草案》将"片区化建设"纳入法律框架,但与《土地管理法》第44条"一村一策"程序存在冲突。例如,浙江"千万工程"条例允许跨乡镇土地整合,但现行法律未明确审批权限与农民表决规则,导致程序合法性争议。
第二,联农带农机制的法律保障缺失。规划提出"发展县域富民产业,推动农村一二三产业深度融合",但现行《农民专业合作社法》未明确"保底收益+分红"等模式的合同效力,当出现订单农业违约或利益分配纠纷时,法律救济途径不畅,农民权益难以保障。
第三,防止返贫机制的法治化不足。会议强调要"建立常态化防止返贫致贫机制",但《社会救助法》(2026年7月实施)尚未对"分层分类帮扶"的具体标准、程序和退出机制作出明确规定,导致实践中"应退未退"或"过度帮扶"现象频发,缺乏统一法律依据。
主体二:深层根源透视
上述法治争议的根源,可归纳为三个层面的制度问题:
一是上位法滞后与地方创新的张力。城市更新与农业农村现代化均是我国经济发展新阶段的战略选择,但《土地管理法》《城乡规划法》等上位法仍停留在增量扩张阶段的思维模式中。地方在实践中不得不通过政策解释、授权试点等方式突破法律限制,如东莞"三旧"改造细则的"政府主导+市场竞价"模式,但缺乏上位法授权,存在程序合法性风险。
二是法律体系内部的协同不足。城市更新涉及住建、自然资源、文化保护等多部门政策,农业农村现代化涉及土地、财政、社保等跨部门政策,但法律体系内部缺乏有效衔接。例如,自然资源部与农业农村部对耕地保护的理解存在差异,最高法2026年5月发布的《关于办理非法占用耕地案件适用法律若干问题的规定》虽明确合同无效标准,但与地方"片区化建设"中的临时用地审批规则衔接不畅。
三是程序正义与实质公平的平衡难题。法治既要保障实体权利,也要确保程序合法。在城市更新中,"95%签约率"政策虽提高了效率,但缺乏对少数未签约主体的充分程序保障;在农业农村现代化中,"片区化建设"的民主决策程序如何平衡效率与公平,仍缺乏明确法律指引。
主体三:未来法治实践的独立判断
基于对上述法治争议的分析,本文提出以下独立判断:
第一,法治是制度创新的底线。城市更新中"正面清单"机制、农业农村"片区化建设"等创新,必须以法律修订或授权为前提。自然资源部与住建部的《通知》虽提供了政策支持,但若缺乏《土地管理法》《城乡规划法》等上位法修订的配套,地方政策创新可能因与法律冲突而被法院撤销。因此,《土地管理法修正案》删除第43条仅是起点,后续还需配套《集体经营性建设用地入市条例》《片区化建设审批程序规定》等细化规则,为制度创新提供稳定法律支撑。
第二,法治保障权益平衡的关键作用。城市更新与农业农村现代化的本质是空间权利的再分配与生产关系的重构。法治通过程序规范(如片区化建设的民主表决程序)和实体规则(如"保底收益+分红"合同效力认定),确保各方主体的权益得到平衡。例如,最高法(2025)行申2182号案例虽支持广州旧村改造,但法院特别强调"需依法落实相关补偿",这表明即使在公共利益优先的背景下,私权保护仍是法治不可逾越的红线。农业农村现代化中,"联农带农"机制需通过司法解释明确《民法典》合同编适用规则,防止农民权益被资本侵占。
第三,法治推动治理现代化的转型意义。两个规划均体现了从"政策引导"向"法治引领"的治理转型。城市更新中,成都《城市更新条例》构建的"四种更新模式"与国务院规划"六大任务"高度契合,通过分类管理解决历史遗留问题;农业农村现代化中,浙江"千万工程"条例将"片区化建设"经验法定化,推动从"行政命令"向"法治化协同治理"转变。这表明法治不仅是规则体系,更是治理模式的系统性变革,通过法律重构行政流程,实现从"运动式治理"向"常态化法治"的转型。
主体四:延伸影响预判
两个规划的法治实践将对未来产生以下深远影响:
一是推动法律体系的系统性重构。城市更新将推动《城乡规划法》增设"存量用地兼容性用途"条款,允许混合开发(如工业+商业),同时明确"历史遗留建筑"的认定标准与处置程序;农业农村现代化将促使《乡村振兴促进法》《农村土地承包法》等法律修订,明确"片区化建设"的审批层级与农民表决规则,形成从增量扩张到存量提质的法律体系转型。这种重构将打破原有法律之间的壁垒,形成更加协调的法治生态。
二是促进执法监管模式的数字化转型。"智运码"等数字化工具的推广将推动执法监管从"人防"向"技防"转变,但必须建立与《数据安全法》的衔接机制。交通运输部《数据安全管理办法》虽构建了"三级五等"分级体系,但正式实施后需进一步明确危险货物运输数据的具体分类标准,确保"智运码"等监管工具的合规性。这将为其他领域的数字化监管提供可复制的经验,推动执法监管模式的整体转型。
三是强化司法审查的实质功能。最高法关于城市更新与农业农村现代化的司法解释与指导案例将增多,法院将更加注重对公共利益认定、补偿标准、程序合法性等实质内容的审查,而非仅关注形式要件。例如,最高法指导案例第23号强调补偿方案听证程序的重要性,表明法院已从程序合法性的形式审查转向实质公平的全面保障,这将倒逼行政机关更加注重法治的实质内涵。
四是催生跨部门协同的法治机制。城市更新与农业农村现代化均涉及多部门协同,未来将催生更多跨部门的法治协作机制。自然资源部与农业农村部将联合出台耕地保护执法细则,住建部将推动城市更新审批流程的全国统一标准,农业农村部将建立防止返贫的动态监测与法律救济体系。这些机制将打破部门壁垒,形成更加高效的法治实施体系。
主体五:法治实践的前瞻思考
面对两个规划的法治挑战,未来法治实践应从以下方面着力:
一是完善法律解释与授权机制。对于《土地管理法》删除第43条后的地方政策创新,应通过法律解释或授权决定明确其合法性边界。例如,自然资源部《关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》(自然资发〔2025〕226号)允许地方制定"正面清单",但需通过法律解释明确清单制定的标准与程序,避免突破《城乡规划法》的强制性条款。
二是构建分级分类的法治实施框架。针对不同区域、不同项目类型,应构建差异化的法治实施标准。城市更新中,可借鉴自然资源部的"三级五等"数据分类体系,建立"城市更新项目风险等级评估"机制;农业农村现代化中,可参考《高标准农田建设管理条例》的分区标准,为不同地区、不同类型的片区化建设提供精准的法律指引。
三是强化程序正义的法治保障。无论是城市更新还是农业农村现代化,都应将程序正义作为法治的基础。城市更新中,需明确"95%签约率"政策的法律授权,确保少数未签约主体的合法权益;农业农村现代化中,需细化"片区化建设"的民主决策程序,避免"政府包办"或"形式主义表决"。这将为公众参与提供稳定的法律预期,增强法治的公信力。
四是推动司法与行政的良性互动。行政机关与司法机关应加强沟通协作,共同解决规划实施中的法治难题。自然资源部可邀请最高法参与"历史遗留建筑"认定标准的制定,农业农村部可与最高检联合发布防止返贫的典型案例,通过司法解释与行政规范的协同,形成更加完善的法治实施体系。
主体六:法治中国建设的全局意义
两个规划的法治实践,对全面推进法治中国建设具有重要启示:
首先,法治是高质量发展的制度保障。城市更新与农业农村现代化均是我国经济高质量发展的重要抓手,而法治是实现高质量发展的关键保障。通过法律体系的系统性重构与执法监管模式的数字化转型,法治将为高质量发展提供更加稳定的制度预期,降低交易成本,激发市场活力。
其次,法治是社会公平正义的基石。城市更新与农业农村现代化涉及大量利益分配与权利重构,法治通过程序规范与实体规则的双重保障,确保各方主体的权益得到公平对待。例如,最高法关于"智运码"数据安全的司法解释将明确个人与组织的数据权益边界,防止监管工具被滥用或误用。
再次,法治是治理现代化的引领力量。两个规划的实施将推动治理模式从"政策主导"向"法治引领"转变,这是治理现代化的重要标志。通过法治重构行政流程、明确权责边界、规范决策程序,治理将更加科学、规范、高效,为建设现代化国家提供坚实的法治支撑。
最后,法治是国家安全与发展的战略支撑。城市更新与农业农村现代化涉及国家安全与发展的关键领域,法治通过风险防控与安全保障机制,为国家战略实施提供稳定环境。例如,《交通运输数据安全管理办法》对危险货物运输数据的分类保护,将有效防范数据泄露与滥用风险;最高法关于耕地保护的司法解释将强化粮食安全的法治保障。
结语:法治引领下的高质量发展
国务院审议通过的两个"十五五"规划,是我国从增量扩张到存量提质的关键转型,其法治逻辑与制度创新值得深入研究。法治不仅是规则体系,更是治理模式的系统性变革,通过法律重构行政流程、明确权责边界、规范决策程序,法治将为两个规划的落地实施提供坚实支撑,推动城市与乡村的高质量发展。
未来法治实践应以两个规划为契机,加快法律体系的系统性重构,推动执法监管模式的数字化转型,强化司法审查的实质功能,构建跨部门协同的法治机制,为全面推进法治中国建设注入新动能。只有坚持法治引领,才能确保城市更新与农业农村现代化行稳致远,实现人民对美好生活的向往。
主体七:法治实践的路径选择
针对两个规划实施中的法治挑战,本文提出以下路径选择:
城市更新法治实践路径:
1. 立法先行,解决法律冲突:加快《土地管理法》《城乡规划法》的修订进程,明确存量土地混合开发、历史遗留建筑处置的法律依据,为地方政策创新提供上位法支持。
2. 程序规范,保障权益平衡:建立城市更新项目的分级分类审批制度,明确"95%签约率"政策的法律授权与例外情形,确保少数未签约主体的合法权益得到充分保障。
3. 技术赋能,提升监管效能:推动"智运码"等数字化工具的合规应用,建立与《数据安全法》的衔接机制,确保监管数据的安全与合规,为城市更新提供更加精准高效的监管支持。
农业农村现代化法治实践路径:
1. 体系重构,解决衔接障碍:推动《农业法》《乡村振兴促进法》《农村土地承包法》等法律的协同修订,明确"片区化建设"的法律定位与程序要求,解决与《土地管理法》的衔接问题。
2. 权益保障,细化分配规则:通过司法解释明确"联农带农"机制的合同效力与违约救济途径,确保农民在产业链中的合法权益;细化防止返贫机制的法律标准与程序,避免政策执行中的"一刀切"或自由裁量权滥用。
3. 协同治理,强化法治实效:建立自然资源部、农业农村部、民政部等部门的协同工作机制,共同解决耕地保护、土地整合、社会救助等领域的法治难题;推动地方立法创新与上位法修订的良性互动,形成更加高效的法治实施体系。
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