本文基于《李强主持召开国务院常务会议》(来源:新华社)整理。

2026年5月15日,国务院常务会议审议通过《城市更新“十五五”规划》《加快农业农村现代化“十五五”规划》,并研究人口发展、基础教育改革等重大议题。媒体通稿以惯常的政务报道范式呈现,公众注意力往往被“城市更新”“乡村振兴”“人口政策”“教育改革”等具体议题牵引,却极易忽略一个更具法治分析价值的关键信号:当国家治理越来越依赖“规划”这一工具来配置公共资源、引导社会行为时,“规划”本身应当被置于什么样的法治框架之下?本文的核心判断是:本次国常会密集审议多个领域的“十五五”专项规划,标志着规划体系已深度嵌入国家治理结构,但“规划法治”的理念与实践之间仍存在值得审视的张力——规划应当受到怎样的法律约束?规划的编制权、审批权、执行权如何实现有效制衡?公众在规划形成过程中享有何种程序性权利?这些问题恰是法治中国建设从宏观宣示走向精细治理时不可绕开的命题。

一、规划的法理属性:介于政策与法律之间的治理工具

从法理层面审视,“规划”在当代中国法律体系中的地位颇为特殊。它不属于严格意义上的法律规范——不由立法机关按立法程序制定,不具备直接规定权利义务的规范效力;但它又绝非普通政策文件可以等量齐观。以《城市更新“十五五”规划》为例,其编制依据可追溯至《城乡规划法》确立的规划体系,其落地实施将直接影响土地开发利用、房屋征收补偿、公共设施配建等涉及公民财产权益的重大事项。农业农村现代化规划同样牵涉土地承包经营权流转、集体经营性建设用地入市、财政转移支付分配等深层制度安排。

规划的这种“准规范性”特征带来一个关键追问:当规划内容实质上影响了公民权利义务时,它的制定程序是否匹配了相应的法治化水平?当前,专项规划大多由行政部门主导编制,经一定层级的会议审议后发布实施。这种模式的优势在于决策效率,但若缺乏充分的公众参与、专家论证、合法性审查等程序约束,规划就可能偏离公共利益,甚至为后续的行政越权或权利侵害埋下隐患。会议强调“健全城市更新实施机制,完善政策支持体系,构建可持续的城市更新模式”,其中的“机制”与“体系”,本质上就是法治框架下的制度供给问题。

二、三个关键维度的法治化审视

城市更新规划触及的第一个法治敏感点是征收补偿问题。城市更新从“大规模增量扩张”转向“存量提质增效”,意味着建设活动将更多发生在已建成区域,直接涉及既有产权关系调整。国有土地上房屋征收、集体土地征收、老旧小区改造中的权益协调,均须严格遵循《民法典》关于物权的保护规定以及《土地管理法》及其实施条例设定的征收程序。规划编制若未充分纳入上述法律约束,后续执行中极易引发行政争议。这也为法治实践提出了一个现实命题:城市更新规划是否应当在编制环节就嵌入“征收必要性论证”和“补偿方案框架说明”?如此,方能使规划真正成为后续依法行政的依据,而非任意裁量的挡箭牌。

人口发展议题的法治维度同样不容忽视。会议提出“适应人口发展面临的新形势,着力提高人口整体素质”“加快建设生育友好型社会”“积极应对人口老龄化”。这些表述勾勒了政策目标,但生育友好型社会的构建必须落实到具体的权利义务配置——生育保险覆盖面、育儿假的法律保障、托育服务的公共供给标准、女性就业权益的反歧视保护,无一不需要法律规范的精细化设定。如果这些领域长期停留于政策倡导层面而缺乏可操作的权利救济渠道,公众就无法将生育友好视为一项可主张的法定权益。这是从政策善意到法治实效必须跨越的门槛。

基础教育改革议题中,会议明确“落实随迁子女在常住地平等接受基础教育政策”。这一表述精准对应了《义务教育法》第十二条关于适龄儿童少年在户籍所在地或者其父母工作居住地接受义务教育的权利规定。政策层面的“落实”二字,在法治实践中意味着需要破解义务教育经费保障机制与人口流动之间的制度脱节——当学龄人口随人口布局调整而跨区域迁移时,教育经费的跨省转移支付机制、学校布局规划的跨域协调机制是否及时跟进?若经费跟着户籍走而非跟着学生走,常住地平等接受教育的权利就难以真正落地。这正是“完善土地供应、财政转移支付等与人口增减挂钩机制”的法治深意所在。

三、让规划进入法治框架的制度逻辑

笔者的独立观点是:规划的法治化程度,是检验法治政府建设成色的重要标尺。如果行政机关制定的规划可以轻易突破法律框架,或者规划的编制过程游离于程序性控制之外,那么形式上的规划体系越繁密,实质上的人治风险就越大。反过来,将规划权力妥当地纳入法治轨道,则既能保持规划作为治理工具的灵活性优势,又能通过法律约束防止其恣意扩张。

制度建构可从三个方面着力。其一,健全规划的合法性审查机制。目前,对规范性文件的备案审查制度已较为成熟,但对专项规划的审查相对薄弱。应当明确,凡是涉及公民权利义务、财政资金安排、自然资源配置的专项规划,在发布实施前均须经由同级人大常委会或司法行政机关进行合法性审查,重点审查其是否超越法定权限、是否与上位法冲突、是否设定不当的义务负担。

其二,强化规划编制的公众参与程序。规划不是行政部门的内部工作文件,而是公共资源配置的顶层设计。在法律层面确立规划编制的听证制度、公示期限、意见反馈机制,使利害关系人在规划形成阶段即有机会表达诉求,既是程序正义的必然要求,也能从源头上减少规划实施后的社会矛盾。城市更新规划尤应如此——被更新区域的居民不应只在拆迁通知下达时才知晓规划的存在。

其三,构建规划的司法审查衔接机制。当前,针对专项规划的行政诉讼渠道相对狭窄。若规划内容直接影响到特定主体的合法权益,就应当为受影响者提供司法救济的可能。这并非主张法院替代行政机关进行规划判断,而是要求法院在行政机关依据规划作出具体行政行为时,能够对规划本身的合法性进行附带审查。这一机制的建立,将倒逼规划编制机关审慎行使权力。

值得肯定的是,会议提出的“健全城市更新实施机制,完善政策支持体系”为上述制度探索预留了空间。“实施机制”本身即是法治化的另一个表述——它要求把抽象的政策意图转化为可执行、可监督、可救济的规则体系,这正是法治思维在规划治理领域的具体展开。

回到本次国常会本身。当“十五五”规划密集进入公众视野,我们应当关注的不只是规划里写了什么,更应追问规划是怎么写出来的、将如何落地、谁在监督它、受到影响的人有没有发言权。这才是法治观察者应有的追问方式,也是法治中国建设网坚持从公共政策事件中提取法治命题的价值立场。可以预判,随着“十五五”时期各专项规划的陆续出台,规划编制程序的法治化程度将日益成为社会关注的焦点,也将成为衡量地方法治政府建设水平的显性指标。当规划真正成为“法治之下的规划”而非“规划之上的法治”,国家治理体系和治理能力现代化才拥有扎实的制度根基。

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