自2026年7月8日起施行的《浙江省人民政府办公厅关于进一步加强旅游市场综合监管的通知》，首次在省级政府规范性文件中明确建立旅游市场监管吹哨人制度，鼓励旅游行业知情人举报违法违规行为。这一制度此前主要应用于食品安全、金融监管等领域，此番拓展至旅游市场监管，标志着旅游治理模式正从外部被动响应向内部主动穿透转型。为深入剖析该制度的法治逻辑与实践路径，法治中国建设网从治理逻辑、落地挑战、执法衔接三个维度进行专题解读，为法治研究与实务提供前沿参考。
吹哨人制度即知情人士内部举报制度，其核心法理在于通过赋予组织内部知情人以合法渠道披露违法违规信息，打破信息不对称，实现监管资源的最优配置。从比较法视角看，美国《多德-弗兰克法案》、英国《公共利益披露法》均确立了较为完善的内部举报人保护体系；我国则在《食品安全法》《证券法》等单行法中逐步引入类似机制，形成了以行政奖励与身份保护为双支柱的制度框架。
在旅游市场监管领域，学界与实务界对引入吹哨人制度存在不同观点。支持方认为，旅游市场大量灰色交易——如回扣分成、账外返佣、阴阳合同等——深藏于行业内部，外部监督难以触达，吹哨人制度能够填补这一信息鸿沟。反对方则担忧，旅游行业熟人社会特征显著，内部举报可能引发从业者群体性排斥，甚至导致信息滥用与恶意举报。从2025年9月《国务院办公厅关于进一步加强旅游市场综合监管的通知》提出“鼓励社会各界积极提供旅游违法违规行为线索”，到浙江此次明确建立吹哨人制度，本质上是从泛化的“社会监督”向精准的“行业内部监督”纵深推进，是治理逻辑的根本升级。
据《中华人民共和国文化和旅游部2025年文化和旅游发展统计公报》数据显示，2025年国内居民出游人次达65.22亿，同比增长16.2%；国内居民出游花费6.3万亿元，同比增长9.5%。庞大市场的背后，低价游强制消费、途中随意加价等乱象屡禁不止。根本原因在于经营者、消费者与监管部门之间的信息不对称。外部监督依赖游客投诉与媒体曝光，能发现强制购物等“台前”乱象，却难以触及幕后利益勾连。吹哨人制度将监督“探头”延伸至导游、旅行社计调等内部人员，能够获取散落于内部工作群、结算单据中的关键线索，实现从“就事论事”到“全链条打击”的跨越。
这一转变概括为治理逻辑的根本升级。传统社会监督如同“消费者在终点线喊停”——损害发生后才启动投诉举报，监管只能个案“灭火”；吹哨人制度则将监督触角伸向“生产线”，从源头上阻断灰色链条。这种转变要求监管重心从末端处置前移至过程控制，与全面依法治国背景下“源头治理、系统治理”的理念高度契合。
吹哨人制度不能孤立运行，必须依托综合治理才能“落地有声”。在执法层面，需以常态化整治打破利益同盟的“抱团底气”；在规则层面，需以透明的行业标准和信用体系让合规经营成为主流价值；在制度层面，需以严密的保密、救济、奖励机制为吹哨人构筑“安全网”。三者环环相扣，缺一不可。
一是身份保护难题。 旅游行业从业者往往带有强烈的集群特征——同村、同族、同乡经营现象普遍。熟人社会的道德压力与现实生存焦虑，往往比法律风险更让人望而却步。吹哨人举报的可能是“隔壁家的生意”“亲戚的饭碗”，一旦身份泄露，面临的不仅是失业，更可能被整个圈子“封杀”。对此，建议通过数字化手段让交易留痕、分佣透明，消解灰色利益链赖以生存的“信息黑箱”，当违规不再是心照不宣的“默契”，吹哨者的道德压力将大幅降低。
二是法律救济难题。 现行劳动法对“因举报遭受不公正对待”的劳动者虽有保护条款，但在旅游行业这一劳动密集型领域，吹哨人可能遭遇隐性用工不利对待，取证与维权难度显著增加。必须建立专门的救济通道，确保吹哨人遭受不公正对待时有法可依、有径可诉。
三是奖励机制难题。 举报奖励的标准是否明确、兑现流程是否透明、奖励是否有吸引力，直接决定吹哨意愿。总结为“保护不严，没人敢吹；救济不畅，吹了也白吹；奖励不实，吹了不划算”。应将吹哨人制度嵌入“激励相容”的治理框架——让守规企业因信息透明获益，让违规者因内部举报承压，形成正向激励循环。
吹哨人制度的要义不仅在于“有人吹哨”，更在于制度能否“接得住、护得好”。旅游行业内部违法行为隐蔽性强，知情人掌握的多为口头合谋等“软证据”，如何将这些软证据转化为行政处罚或司法认可的有效证据，是执法链条中最关键的环节。建议建立快速响应机制和专门的证据转化规则，避免因查处周期长或证据形式不合规导致吹哨人陷入“风险已付、收益为零”的困境。
从推广路径看，浙江作为旅游大省率先破题，若试点效果显著，完全有条件在全国范围内推广。但全国推广不宜“一刀切”，应在旅游纠纷高发、市场体量大的地区先行试点，同步建立“省级统一举报受理平台”和“跨区域信用互认机制”，积累经验后再稳步铺开。
对于专业受众，第一，研究层面应重点关注内部举报与个人信息保护、劳动权益保障的交叉议题，为制度完善提供理论支撑；第二，实务层面应推动建立旅游行业内部举报的专门程序规范，明确受理、核查、反馈、保护的闭环流程；第三，技术层面应探索区块链存证、隐私计算等技术在吹哨人身份保护与证据固定中的应用，以数智手段破除信息黑箱。
综合治理到位，吹哨才能变为“规则之下的必然选择”。浙江此次同步构建“行业自律+信用监管”模式与社会监督员制度，正是朝着这个方向迈出的重要一步。只有当吹哨人意识到自己不是孤军奋战，背后有制度撑腰、有执法亮剑、有行业共治托底，“哨声”才能在文旅市场中及时响起，发挥预警与净化的实效。这不仅是旅游治理技术的一次升级，更是治理理念从“管得住”迈向“看得透”的深刻转向。
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