城市是现代化的重要载体,城市更新是城市发展方式的战略转型。6月8日,国务院新闻办举行国务院政策例行吹风会,住房城乡建设部等四部门就我国首部国家级城市更新专项规划《城市更新"十五五"规划》作出解读,明确目标任务、细化政策举措、回应社会关切。规划明确了城市更新的时间表、任务书和路线图,提出了10项主要指标、23项重点任务、7个方面政策举措、14项重大工程和行动,对标创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市建设目标进行系统部署。从法治视角审视这一里程碑式规划,城市更新不仅是物理空间的改造提升,更是国家治理体系和治理能力现代化的法治实践。规划作为首部国家级城市更新专项规划,标志着城市更新从地方探索上升为国家战略,从政策推动转向法治引领。以法治思维和法治方式推进城市更新,是坚持以人民为中心的法治体现,是落实全面依法治国方略在城市工作领域的具体行动,更是以制度规范保障城市高质量发展、创造高品质生活的必由之路。

首部国家级城市更新专项规划的顶层法治定位,开启了城市更新制度化法治化的新纪元。当前我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期,城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段,这一重大转型迫切需要法治的规范引领。规划作为国务院部署的国家级专项规划,具有法定规划地位和行政约束力,是各级政府推进城市更新工作的基本依据。从法治体系角度看,规划填补了国家层面城市更新专项规划的空白,与城乡规划法、土地管理法、建筑法等法律法规形成衔接配套,为城市更新提供了系统的制度框架。规划提出的10项主要指标和23项重点任务,实质上是以量化指标形式明确了政府城市更新工作的法定职责,具有行政法上的目标约束力和绩效评价功能。从决策法治化角度看,规划的编制严格遵循法定程序,充分征求社会意见,体现科学决策、民主决策、依法决策的法治要求。"十五五"期间建设改造城市地下管网约77万公里等重大工程的部署,必须在法治框架下推进项目审批、资金监管和质量监督,确保重大决策于法有据、重大项目依法实施,让城市更新成为法治政府建设的生动实践。

民生工程法治保障是城市更新以人民为中心价值取向的制度体现。规划聚焦增进人民福祉,从人民群众最关心的居住品质、公共服务、人居环境等方面设置10项规划指标,每一项指标背后都是法定的政府保障责任。推进"好房子"建设,需要在建筑法、住宅法等法律框架下完善住房建设标准体系,依法保障房屋质量安全,建立房屋全生命周期管理的法治机制,让人民群众住有所居、居有所安。持续改造城镇老旧小区,涉及物权法、民法典中业主权益保护、相邻关系处理等法律规范的适用,必须依法规范改造过程中的居民意愿征集、补偿安置、物业管理等环节,保障居民的知情权、参与权和监督权,以法治手段化解改造中的矛盾纠纷。加快建设完整社区,需要以法治方式明确社区公共服务设施的配建标准、运营管理和维护责任,将教育、医疗、养老、托育等公共服务纳入社区治理的法定内容,打通民生服务的"最后一公里"。民生工程的法治化实施,关键在于建立居民全过程参与的法治机制,让城市更新真正反映民意、汇聚民智、保障民利,使民生工程成为民心工程。

安全工程法治规范是城市更新守住安全底线的制度屏障。规划明确"十五五"期间建设改造城市地下管网约77万公里,其中燃气管网约20万公里、排水管网约17.5万公里、供水管网约17.5万公里、污水管网约10万公里、供热管网约12万公里,这是城市安全运行的生命线工程。从法治角度看,地下管网改造必须严格执行安全生产法、建设工程质量管理条例等法律法规,建立工程规划、设计、施工、验收全链条质量责任体系,依法落实建设单位、施工单位、监理单位的安全主体责任。燃气、供排水等管网涉及公共安全,其改造运营需要依法实施特许经营制度,建立严格的安全准入标准、运营规范和维护责任制度。危旧房改造和城中村改造是安全工程的重点领域,必须依法规范改造程序,严格执行房屋安全鉴定标准,建立危房排查、认定、治理的法定流程,确保改造过程安全有序。城市安全韧性的法治提升,还需要建立应急管理的法治机制,依法制定城市内涝、燃气泄漏、管网爆裂等突发事件的应急预案,明确应急响应程序和责任追究制度,以法治手段筑牢城市安全防线,让城市更新既有品质提升又有安全保障。

历史文化保护法治机制是城市更新传承文脉的制度保障。规划强调在城市更新全过程、各环节加强城市历史文化遗产保护,做到保护第一、应保尽保、以用促保,这是文化传承法治化的重要体现。住房城乡建设部明确"十五五"期间持续开展老城区、老街区专项调查,摸清历史文化街区、历史地段、历史建筑等资源底数,这一工作要求需要在文物保护法、历史文化名城名镇名村保护条例等法律法规框架下推进,依法开展历史文化资源的认定、公布、建档和挂牌工作,确保应保尽保。历史建筑的保护修缮涉及建设工程规划许可、施工许可等法定程序,必须在法治框架下制定修缮技术标准,依法规范修缮行为,确保历史风貌的真实性和完整性。活化利用不可移动文物、历史建筑、工业遗产等引入新业态新动能,需要建立保护与利用平衡的法定规则,明确活化利用的功能准入、容量控制和风貌管控要求,防止过度商业化开发破坏历史文脉。建立以居民为主体的保护实施机制,是历史文化保护法治化的创新方向,需要依法保障原住居民的合法权益,建立居民参与保护决策的法治渠道,让历史文化遗产保护成为全民共识和共同行动。

资金保障与土地盘活的法治路径,是破解城市更新瓶颈的关键制度安排。2026年中央预算内投资城市更新专项资金970亿元、超长期特别国债资金1600亿元的资金规模,其分配使用必须依法规范,建立资金申报、审批、拨付、使用的全链条法治监管机制,确保每一笔资金都用在刀刃上。财政资金的法治化绩效管理,要求建立项目库管理制度,依法开展资金使用的绩效评价和审计监督,防止资金截留挪用。在创新投融资机制方面,鼓励民营企业积极参与城市基础设施建设运营,需要在法律层面完善政府和社会资本合作制度,建立公平的市场准入机制和合理的收益分配机制,保护社会资本合法权益,激发民间投资活力。盘活存量土地和空间资源是城市更新的核心任务,自然资源部提出在国土空间规划"一张图"上对存量资源进行全生命周期管理,这需要在土地管理法框架下创新土地用途管制制度,依法规范存量建设用地再开发的程序和标准,建立存量土地盘活的收益分享机制。城市更新中的土地征收、房屋拆迁必须严格依法进行,保障被征收人的补偿安置权益,以法治手段平衡公共利益与个人权益,让土地资源在城市更新中释放最大价值。

城市治理现代化与基层治理法治体系的完善,是城市更新行稳致远的根本保障。规划要求健全城市治理工作体系,发挥好"一委一办一平台"作用,不断完善居民、企业、群团组织、社会组织共同参与的城市治理制度机制,这是城市治理法治化的重要部署。从法治角度看,"一委一办一平台"的运行需要在法治框架下明确组织架构、职能定位、运行机制和责任边界,以制度规范保障城市治理协调高效。完善社区服务机制,发挥党建引领基层治理协调机制作用,推动城市治理重心和配套资源下沉,需要在法律层面明确社区的治理权限、服务事项和资源配置标准,建立权力下放与责任下移相匹配的法治机制。推动城市治理智慧化精细化,涉及城市运行数据的采集使用,必须严格遵守数据安全法和个人信息保护法,依法规范智慧治理平台的数据治理行为,保障市民信息安全。城市管理进社区的法治深化,要求建立城管执法与社区治理的衔接机制,依法规范社区执法行为,推行柔性执法、文明执法,以法治方式提升城市温度。多元主体参与治理的法治化,核心是建立协商共治的法定程序,保障居民、企业、社会组织在城市更新中的知情权、参与权、表达权和监督权,形成共建共治共享的城市治理法治格局。

法治是城市文明的基石,城市更新是法治中国建设的重要战场。《城市更新"十五五"规划》的出台,标志着我国城市更新进入国家战略引领、法治规范保障的新阶段。下一步,应加快完善城市更新法律法规体系,推动城市更新立法进程,将规划确定的制度安排上升为法律规定;应强化城市更新全过程法治监管,健全规划审批、资金监管、工程质量、历史文化保护等重点领域执法机制;应完善多元主体参与城市更新的法治渠道,建立居民、企业、社会组织协商共治的法定程序,让城市更新真正体现人民意志、保障人民权益。各级党委政府要切实履行城市更新法治主体责任,将23项重点任务和14项重大工程纳入法治政府建设考核体系,以法治思维和法治方式推进城市更新工作,为建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市提供坚实法治保障,让法治阳光照亮城市每一个角落、温暖每一位市民。

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