安全是发展的前提,发展是安全的保障。6月8日,新华社受权发布国务院《现代化应急体系建设"十五五"规划》,对"十五五"时期安全生产、防灾减灾救灾等工作作出全面部署。规划强调,坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,坚持人民至上、生命至上,坚持总体国家安全观,坚持统筹发展和安全,以高水平安全保障高质量发展为主题,以推动治理模式向事前预防转型为主线,"一件事"全链条推动重点行业领域安全整治,坚决遏制重特大事故,有效防范重大涉险和较大事故,最大限度降低自然灾害损失,坚决维护人民群众生命财产安全和社会大局稳定。规划明确提出到2030年应急管理体系和能力现代化建设取得明显进展、到2035年建成中国特色大国应急体系的战略目标。从法治视角审视这一重大规划,应急管理法治化是规划贯穿始终的核心主线,依法应急、科学应急、智慧应急是应急管理体系现代化的法治内涵。法治是应急管理的根本保障,依法应急是治国理政的基本方式在应急领域的具体体现,必须以法治思维和法治方式构建中国特色大国应急体系的制度根基。

现代化应急体系的顶层法治设计,为"十五五"应急管理工作提供了根本制度遵循。规划将"应急管理法治化、科学化、智能化水平大幅提高"列为2030年发展目标,将"全面实现依法应急、科学应急、智慧应急"确立为2035年远景目标,这一法治定位标志着应急管理工作进入制度化法治化新阶段。从法治体系角度看,规划与安全生产法、突发事件应对法、防震减灾法、消防法等法律法规形成衔接配套,构成了应急管理领域的法治规范群。规划提出的"集中统一、高效权威的中国特色应急管理体制",实质上是应急管理组织体系的法定化,需要在法律层面明确应急管理部门的职能定位、权责边界和协调机制,确保大安全大应急框架下应急指挥机制的法治化运行。"一件事"全链条推动重点行业领域安全整治,要求建立从风险识别、隐患排查到整改治理、效果评估的全流程法治机制,将安全整治纳入法治轨道。规划要求坚持党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责,这一责任体系具有鲜明的法治属性,意味着应急管理的责任落实必须于法有据、追责必须依法进行,以法治刚性确保安全生产责任链条无缝衔接。

事前预防转型与风险源头管控的法治机制,是应急管理治理模式变革的制度核心。规划以推动治理模式向事前预防转型为主线,这一转型本质上是应急管理法治理念的根本转变,从被动应对向主动预防、从事后处置向事前管控的法治转型。从法治角度看,事前预防需要建立风险源头管控的法定制度,依法明确风险识别、评估、预警、管控的标准程序和责任主体,将风险管控纳入法治化轨道。规划要求"突出风险源头管控",这意味着需要在安全生产法框架下完善安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制,依法建立重大危险源登记备案、定期检测、实时监控的法定制度,守住风险管控的第一道法治防线。"一件事"全链条推动重点行业领域安全整治,要求建立全链条的法治监管机制,从项目审批、建设施工到运营维护、退出处置,每个环节都必须有法定安全标准和监管责任。事前预防的法治化还需要完善安全准入制度,依法严格高危行业领域安全许可,建立安全生产条件不达标的法定退出机制,从源头上防止安全风险转化为现实灾害。同时,需要建立安全风险评估的法治程序,将安全风险评估作为重大决策、重大项目的法定前置程序,以法治手段倒逼发展方式转变,真正实现统筹发展和安全的法治目标。

大安全大应急格局的法治框架,是应急管理体制改革的制度创新。规划部署"深化应急管理改革创新、推动构建大安全大应急格局",这一部署涉及应急管理体系的系统性重塑,必须以法治方式固化改革成果。从法治角度看,大安全大应急格局要求打破传统条块分割的安全治理模式,建立跨部门、跨层级、跨区域的应急协调法治机制,依法明确各相关部门在安全生产、防灾减灾、消防救援、公共卫生等领域的职责分工和协作程序。"集中统一、高效权威的中国特色应急管理体制"的法治化,需要在法律层面确立应急指挥机构的法定地位、指挥权限和决策程序,确保突发事件应对中指挥统一、反应灵敏、协调有序。规划要求优化应急力量布局,这涉及国家综合性消防救援队伍、专业应急救援队伍、社会应急力量的统筹建设,需要依法规范各类应急力量的职能定位、调用机制和保障制度,建立统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急力量法治体系。大安全大应急框架下,还需要建立部门间信息共享、资源共用、协同处置的法治机制,打破信息孤岛和资源壁垒,以法治手段实现应急管理从分散治理向系统治理的转变,形成全灾种、大应急的法治治理新格局。

重特大突发事件应对处置的法治保障,是检验应急管理体系效能的关键标尺。规划要求"优化应急力量布局、提升大灾巨灾应对处置能力","强化全要素支撑、健全重特大突发事件处置保障体系",这些部署必须在法治框架下落地见效。从法治角度看,突发事件应对法为应急处置提供了基本法律依据,规划的实施需要配套完善应急处置的法治机制,依法明确应急响应的启动条件、响应级别、处置措施和终止程序,确保应急处置于法有据。规划安排五大类共17项重点工程,这些工程的立项审批、资金保障、建设实施必须严格遵守法律法规,建立工程全生命周期的法治监管机制,确保工程质量和投资效益。重特大突发事件处置保障的法治化,要求建立物资储备、运输调配、资金保障的法定制度,依法明确应急物资储备的种类、数量、布局和轮换机制,建立应急运输绿色通道的法定规则,确保关键时刻物资调得出、运得到、用得上。大灾巨灾应对还需要完善社会动员的法治机制,依法规范应急征用、志愿参与、社会捐赠等行为,明确征用补偿标准和程序,保护公民、法人和其他组织的合法权益。跨区域重大灾害应对的法治协作机制同样重要,需要建立相邻地区、上下游区域间的应急联动法治框架,以法治手段保障大灾巨灾应对的高效协同。

应急管理法治化与责任体系的完善,是规划落实见效的根本保障。规划要求"坚持党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责",这一责任体系是应急管理法治化的核心内容,必须以法治方式将责任压实到每一个层级、每一个岗位。从法治角度看,党政同责需要在法律层面明确党委和政府在应急管理中的职责分工,建立党委统一领导、政府全面负责的责任格局,将应急管理纳入各级党委政府重要议事日程。一岗双责要求每个岗位都承担业务工作和安全管理的双重责任,需要依法建立安全生产责任清单制度,明确每个岗位的安全职责、履职标准和追责情形,让责任可量化、可考核、可追责。齐抓共管要求建立部门联动、社会参与的安全治理法治机制,依法明确行业主管部门、监管部门、企业主体、社会组织的各自责任,形成安全治理的法治合力。失职追责是责任体系的法治保障,需要完善应急管理领域的问责法律制度,依法明确失职渎职的认定标准、追责程序和处罚措施,建立行刑衔接机制,对重大事故中的违法犯罪行为依法追究刑事责任。构建多元化投入保障格局,需要在法律层面明确应急管理财政投入的保障机制,建立政府投入、保险赔付、社会捐赠相结合的多元化资金保障法治体系,为应急管理提供稳定的资金支撑。

基层应急法治建设与社会共治体系的构建,是应急管理现代化的坚实基础。规划要求"夯实基层应急基础、提高全社会防灾避险能力",这一部署的法治化实施是打通应急管理"最后一公里"的关键。从法治角度看,基层应急能力建设需要在法律层面明确乡镇街道、村社社区的应急管理职责、人员配置和物资保障标准,建立基层应急管理的法定权责体系。应急避难场所的规划建设和维护管理需要依法规范,将其纳入城乡规划法定内容,明确建设标准、管理责任和启用程序,确保灾时能够有效发挥避险功能。基层应急救援队伍的建设需要法治保障,依法明确基层救援队伍的组建标准、训练要求、装备配备和保障机制,建立基层应急救援力量的规范化法治体系。提高全社会防灾避险能力的法治路径,要求建立全民应急教育的法定制度,将防灾减灾知识纳入国民教育体系,依法开展常态化应急演练,提升公众安全意识和自救互救能力。社会共治的法治化还需要完善安全生产举报奖励制度、安全生产责任保险制度等激励约束机制,依法保障社会公众参与安全治理的权利,建立企业安全生产信用评价和联合惩戒制度,以法治手段构建政府治理、社会调节、企业自律、公众参与的应急治理共同体,筑牢防灾减灾救灾的人民防线。

法治是应急管理的基石,依法应急是治国理政的必然要求。《现代化应急体系建设"十五五"规划》的出台,标志着我国应急管理进入依法治理、系统治理、综合治理的新阶段。下一步,应加快推进应急管理领域立法,完善安全生产、防灾减灾救灾、应急救援等方面的法律法规体系,以高质量立法保障高水平安全;应深化应急管理综合行政执法改革,充实基层执法力量,提升执法专业化水平,以严格规范公正文明执法守护人民群众生命财产安全;应健全应急管理责任体系,完善党政同责、一岗双责、失职追责的法治机制,让安全责任落地生根。各级党委政府要切实履行应急管理法治主体责任,将规划目标任务纳入法治政府建设考核体系,以法治思维和法治方式推进应急管理体系和能力现代化,为以高水平安全保障高质量发展、推进中国式现代化筑牢安全防线,让法治成为守护人民生命安全和社会大局稳定的最坚实屏障。

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