历史文化是城市的灵魂,是民族记忆的载体。6月8日,国务院新闻办公室举行国务院政策例行吹风会,介绍《城市更新"十五五"规划》有关情况,住房城乡建设部建筑节能与科技司司长陈少鹏在会上介绍,"十五五"期间,将开展历史文化名城、街区保护提升工程,建立以居民为主体的保护实施机制。这一重大部署是规划"守文脉优治理"任务的核心内容,标志着我国历史文化名城保护工作从分散探索进入系统提升的法治化新阶段。从法治视角审视这一文化工程,历史文化名城、街区保护提升不仅是物质空间的修缮维护,更是文化遗产法治保护体系的完善升级。建立以居民为主体的保护实施机制,体现了文化遗产保护从政府主导向多元共治的法治转型,是全过程人民民主在历史文化保护领域的生动实践。法治是守护城市文脉的根本保障,以法治思维和法治方式推进历史文化名城保护提升,是传承中华优秀传统文化、坚定文化自信的制度基石。

历史文化名城保护提升工程的顶层法治定位,是文化遗产保护法治体系的重大完善。《城市更新"十五五"规划》将历史文化名城、街区保护提升工程纳入国家专项规划,赋予其法定规划地位和行政执行力。从法治体系角度看,这一工程与文物保护法、历史文化名城名镇名村保护条例、文物保护工程管理办法等法律法规形成衔接配套,构成了历史文化保护的完整法治规范群。规划强调在城市更新全过程、各环节加强历史文化遗产保护,做到保护第一、应保尽保、以用促保,这一保护原则具有鲜明的法治导向,"保护第一"体现了文化遗产保护的法治优先序,"应保尽保"明确了政府保护的法定职责,"以用促保"确立了活化利用的法治边界。历史文化名城保护涉及城乡规划、土地管理、建设工程等多领域,需要在法治层面建立跨部门协调机制,将保护要求纳入国土空间规划的法定内容,依法划定保护范围、建设控制地带,以强制性规划守住历史文脉的空间底线。保护提升工程的法治化推进,还需要明确各级政府在资源调查、认定公布、修缮维护、活化利用、监督检查等环节的法定职责,建立文化遗产保护的责任清单和考核评价机制,让历史文化名城保护成为各级政府的法定责任。

历史文化资源调查与认定公布的法定程序,是"应保尽保"原则的法治基础。住房城乡建设部明确,"十五五"期间持续开展老城区、老街区专项调查,摸清历史文化街区、历史地段、历史建筑等资源底数,对符合条件的及时认定公布,同时做好建档、测绘、挂牌等工作。从法治角度看,资源调查是历史文化保护的起点,需要在文物保护法框架下建立系统调查的法定程序,明确调查主体、调查标准、调查方法和成果管理要求,确保调查工作全面深入、不留死角。认定公布是赋予保护对象法律地位的关键环节,需要依法建立严格的认定标准和程序,明确认定申请的提出、专家评审的组织、社会公示的要求和公布实施的效力,确保认定工作公开透明、公平公正。历史文化街区、历史建筑的认定涉及复杂的利益调整,需要在法治层面建立认定争议的协调处理机制,保障相关权利人的知情权、参与权和救济权。建档、测绘、挂牌是保护的法定前置工作,需要建立统一的技术标准和档案管理制度,为每一处保护对象建立法定身份档案,实现保护对象的精准识别和全生命周期管理。资源调查的法治化还需要建立动态更新机制,随着城市更新推进及时发现新的保护对象,依法及时纳入保护名录,确保应保尽保落到实处。

历史建筑整体保护与修缮提升的法治规范,是维护历史风貌真实性的制度保障。规划要求开展历史文化名城、街区保护提升工程,在保护历史风貌的同时消除安全隐患、提升基础设施水平,这一部署需要在法治框架下精细实施。从法治角度看,历史建筑修缮必须严格遵守文物保护法关于"不改变文物原状"的法定原则,建立修缮工程的审批制度、技术标准和质量监管机制,依法规范修缮方案编制、专家论证、施工实施和竣工验收等全流程。保护提升工程涉及消防、结构、管线等安全设施的改造,需要在法治层面建立特殊的技术标准和审批程序,在不破坏历史风貌的前提下满足现代安全要求。传统工艺传承的法治保障是修缮质量的关键,需要建立传统营造技艺保护传承的法定制度,依法认定传统工匠资质,规范传统材料的生产使用标准,确保修缮工程"修旧如旧"。历史文化名城街区的基础设施提升,需要在法治层面明确道路、排水、照明等市政设施建设的历史风貌协调要求,建立建设工程对历史环境影响的评估制度。整体保护的法治化还需要建立历史风貌协调区的管控机制,依法规范保护范围周边的建设活动,防止大拆大建、拆真建假等破坏历史风貌的违法行为,以法治刚性守护城市记忆的真实性和完整性。

历史文化活化利用的法治创新,是"以用促保"原则的制度体现。规划强调将活化利用不可移动文物、历史建筑、工业遗产、历史文化街区、历史地段等,引入新业态新动能,以文化赋能城市发展,这一部署需要在法治层面建立保护与利用平衡的法定规则。从法治角度看,活化利用必须守住文物保护的法治底线,在历史建筑内引入新业态需要依法履行审批程序,建立功能准入的法定清单,明确允许、限制和禁止的使用功能,防止过度商业化对历史价值的侵蚀。工业遗产活化利用涉及土地用途变更、建筑结构改造等复杂问题,需要在土地管理法、城乡规划法框架下建立特殊的审批通道和技术标准,依法简化活化利用的行政审批程序,为工业遗产转型创造法治便利。历史文化街区的文旅融合发展需要法治规范,建立旅游开发的容量控制、风貌管控和安全管理制度,依法规范导游解说、标识设置、游客管理等经营行为,确保旅游发展与文化保护协调推进。以文化赋能城市发展的法治路径,还需要建立历史文化资源价值评估和转化机制,依法保护历史文化资源的知识产权,规范文创产品开发的利益分配,以法治手段激励社会力量参与活化利用。活化利用的法治创新关键在于建立灵活的制度安排,既释放历史文化资源的当代价值,又守住保护的法治红线,实现保护与发展的良性互动。

以居民为主体的保护实施机制,是全过程人民民主在历史文化保护领域的法治实践。规划明确提出建立以居民为主体的保护实施机制,这一制度创新具有深远的法治意义。从法治角度看,以居民为主体意味着历史文化保护从政府单一主导转向多元共治,需要在法律层面明确居民在保护工作中的主体地位、权利义务和参与渠道。居民参与保护决策的法治机制是核心内容,需要建立历史文化保护重大事项的居民议事制度,依法保障居民对保护规划编制、修缮方案制定、活化利用方式等重大事项的知情权、参与权和表决权。传统民居自住保护的法治保障至关重要,需要建立居民自有历史建筑的修缮补助、税费减免、使用权益保障等法定制度,激发居民自发保护的内生动力。以居民为主体的保护实施还需要建立邻里互助、社区自治的法治平台,发挥居民熟悉历史、热爱家园的优势,形成政府引导、居民主导、专业支撑的保护格局。居民权益保护的法治规范同样不可或缺,在保护提升过程中涉及居民搬迁、产权调整等利益变动,必须依法保障居民的财产权、居住权和发展权,建立公平合理的补偿安置机制和纠纷解决渠道。以居民为主体的保护实施机制的法治化,本质上是将人民主体地位制度化法律化,让历史文化保护真正成为人民群众的共同事业。

历史文化保护监督管理与责任追究的法治体系,是保护成效长效保障的制度基石。历史文化名城、街区保护提升工程的落地见效,离不开严格的法治监督和责任追究。从法治角度看,监督管理需要建立层级分明、职责清晰的监管体系,依法明确住房城乡建设、文物、自然资源等部门的监管职责,建立联合执法、信息共享的协作机制,形成监管合力。保护对象的动态监测需要法治规范,建立历史文化街区、历史建筑安全状况的定期巡查、监测预警和应急处置的法定制度,及时发现和处置安全隐患。违法建设的依法查处是监管的重点,对于在历史风貌区违法建设、破坏历史建筑、擅自改变保护范围等违法行为,必须依法严格查处,建立快速制止、强制拆除、恢复原状的执法程序,提高违法成本。保护成效的评价考核需要法治化,建立历史文化名城保护工作的绩效评价指标体系,将保护成效纳入地方政府考核和领导干部自然资源资产离任审计内容。责任追究的法治刚性是保护工作的最后防线,对于保护不力、造成历史文化遗产损毁的,需要依法依纪追究相关单位和人员的责任,建立文化遗产保护领域的终身追责制度。社会监督的法治渠道同样需要畅通,建立文化遗产保护举报奖励制度、公益诉讼制度,鼓励社会公众参与保护监督,以法治手段构建政府监管、社会监督、司法保障相结合的历史文化保护法治格局。

法治是文化遗产保护的根基,历史文化是法治中国的精神纽带。"十五五"期间历史文化名城、街区保护提升工程的实施,是传承中华优秀传统文化、增强文化自信的法治实践。下一步,应加快历史文化保护领域立法,推动历史文化名城名镇名村保护条例修订,完善历史建筑保护、工业遗产活化等方面的法规制度;应强化历史文化保护执法监管,充实基层执法力量,建立跨部门联合执法机制,严厉打击破坏历史文化遗产的违法行为;应完善以居民为主体的保护实施机制,建立居民参与保护的法定渠道和权益保障制度,激发全社会保护历史文化的积极性。各级党委政府要切实履行历史文化保护法治主体责任,将保护提升工程纳入法治政府建设考核体系,以法治思维和法治方式守护好城市文脉,让历史文化名城在法治护航下焕发时代光彩,为推进中国式现代化、建设中华民族现代文明提供坚实法治保障,让每一条历史街区都留下法治守护的印记、每一座历史建筑都承载文化传承的使命。

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